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Les ONG et la fabrique de l’« opinion publique internationale » (Par Debos Marielle et Goheneix Alice)

Publié par Jean de Dieu MOSSINGUE sur 17 Juin 2016, 15:46pm

Catégories : #Politique internationale, #CPI

Mugabe: L'Occident paie les ONGs comme... by massthiam1

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L’essor des mobilisations transnationales s’accompagne d’une prolifération de discours militants sur l’« opinion publique internationale ». Les acteurs contestataires qui revendiquent un large soutien sur la scène internationale tendent à la personnifier : on entend ainsi fréquemment dire que « l’opinion publique internationale est contre la guerre en Irak » ou « pour le Protocole de Kyoto ». Le terme d’« opinion publique internationale » est aujourd’hui également utilisé par des acteurs variés hors du champ militant. Les médias mais aussi les gouvernements et les organisations internationales qui invoquent l’opinion publique internationale tendent à en faire une entité uniforme et parfois vivante : l’opinion publique peut ainsi « s’émouvoir », « s’indigner » et même subir de « véritables chocs psychologiques ». La visibilité croissante du terme « opinion publique internationale » entretient le flou qui l’entoure.

Au sein même du champ académique, l’opinion publique – que celle-ci soit nationale ou internationale – reste une notion imprécise. Comme le note Loïc Blondiaux, « la réflexion autour de l’opinion publique laisse (…) apercevoir ce paradoxe étrange et souvent noté : il existe un contraste saisissant entre la fréquence des usages scientifiques et politiques de cette notion et les difficultés qui président à sa définition [1] » En relations internationales, l’opinion publique internationale est pensée comme l’émanation d’un débat international en gestation. Elle est saisie à travers ses manifestations : par exemple, en 2003, les mobilisations convergentes contre la guerre en Irak, aux États-Unis, en Égypte, en Indonésie, etc. Pour les internationalistes, l’expression d’opinion publique internationale désigne les arènes de débat où se rencontrent des acteurs contestataires de plus en plus nombreux. La participation croissante des « partenaires civils » aux activités diplomatiques, notamment lors des grandes conférences des Nations Unies, témoignerait ainsi de l’existence d’une « opinion » publique mondiale [2]. Ce phénomène intéresse les internationalistes en ce qu’il affecte considérablement les règles du jeu international. Ainsi, pour Bertrand Badie, l’émergence de l’opinion publique internationale est « au centre de bouleversements profonds ; elle est un moment fort de l’agonie de la puissance [3]

Dans cette étude, nous examinerons moins les effets pertur-bateurs de l’avènement d’une « opinion publique internationale » que les modalités de sa fabrique. Pour étudier sa fabrique, il faut distinguer d’une part les discours militants qui, en invoquant « l’opinion publique internationale », lui donnent une existence sociale et un statut d’acteur, et d’autre part une nouveauté empirique : la multiplication des mobilisations transnationales. Il convient également de noter que la constitution des opinions – qu’elles soient nationales ou internationales – n’est que rarement spontanée [4]. Elle est suscitée par l’initiative d’entrepreneurs de mobilisation divers et concurrents : gouvernements [5], médias, organisations internationales, acteurs contestataires. Les organisations non gouvernementales internationales (ONGI) comptent parmi les acteurs-clés de la fabrique de l’opinion publique internationale [6].

Nées d’initiatives privées, les ONG regroupent des individus qui ont l’ambition d’incarner la solidarité [7]. Celles-ci ont connu « une croissance continue depuis le 19e siècle, avec des phases d’accélération marquées après les deux guerres mondiales et depuis les années 1970 [8]». Complexe et hétérogène, le monde des ONG constitue de fait une nébuleuse : cette terminologie recouvre des réalités très différentes. Nous nous intéressons ici essentiellement aux ONG internationales (ONGI) qui ont les moyens d’intervenir et d’être entendues dans l’espace public international [9]. Ces acteurs, qui intègrent de plus en plus souvent des fonctions de dénonciation et de plaidoyer (advocacy) dans leurs mandats [10], sont devenus de véritables professionnels de la mobilisation transnationale. Les ONGI ne sont pourtant pas isolées des acteurs locaux contestataires : elles travaillent au sein de réseaux transnationaux militants qui, selon la définition de Margaret Keck et Kathryn Sikkink, rassemblent « tous les acteurs pertinents qui travaillent au niveau international sur un sujet, et qui sont liés par des valeurs communes, un discours commun et des échanges denses d’informations et de services [11]».

Les ONGI participent de trois façons à la fabrique de l’opinion publique internationale. Elles jouent tout d’abord un rôle crucial dans l’inflation assez récente des mobilisations transnationales ; en lançant des « campagnes globalisées [12]», elles contribuent au développement de solidarités transnationales. Ensuite, en revendiquant le soutien de cette « opinion » ou de la « société civile » internationales, en se présentant comme ses porte-parole, elles produisent des discours qui participent de la construction de ces mobilisations en « opinion publique internationale ». Enfin, en tant qu’acteurs contestataires, elles utilisent cette opinion publique qu’elles ont contribué à créer pour faire pression sur les cibles des mobilisations : des États, des institutions financières internationales, des entreprises multinationales.

Cette étude vise à esquisser quelques réflexions sur le rôle des ONGI dans l’émergence de mobilisations transnationales qui pourront être qualifiées de « manifestations de l’opinion publique internationale ». Nous suivrons le processus de construction des causes internationales. Comment sont sélectionnées les causes qui feront l’objet de campagnes de mobilisation ? Quels sont les ressorts de ces mobilisations ? Dans quelle mesure les ONG internationales peuvent-elles s’appuyer sur cette « opinion publique » qu’elles ont contribué à construire pour obtenir des acteurs ciblés un changement de politiques ?

La fabrique des « causes internationales »

La première étape de la fabrique de l’opinion publique internationale est celle de la sélection et de la construction des « causes » qui feront l’objet de campagnes de mobilisation. Les ONG internationales ont un rôle d’énonciation du politique : elles proposent aux individus, aux organisations internationales, aux gouvernements des objets politiques qui exigent positionnement et action. Elles participent alors de la transformation des problèmes locaux (conflits, famines, inégalités de droits, etc.) en « causes internatio-nales ». Elles font remonter certaines revendications des mouvements locaux sur la scène internationale et établissent ainsi une interface entre ces mouvements et les individus susceptibles de se mobiliser sur d’autres continents. Le modèle de « l’effet boome-rang » proposé par Margaret Keck et Kathryn Sikkink met bien en évidence les stratégies des militants locaux qui cherchent des « alliés internationaux » quand ils ne parviennent pas à se faire entendre des représentants de leur État. Ces « alliés » peuvent entrer en contact avec des organisations internationales et des bailleurs de fonds afin que ceux-ci fassent pression sur l’État concerné. Les acteurs internationaux, en fournissant des ressources aux groupes locaux, donnent une nouvelle envergure à leurs revendications et accroissent ainsi leurs chances de modifier les comportements des États cibles [13].

La construction des « causes internationales » est cependant éminemment problématique. Les études sur les réseaux transnationaux militants qui adoptent une approche top-down et se concentrent sur l’analyse des acteurs internationaux au détriment de celle des acteurs locaux, n’explicitent pas pourquoi certains mouvements parviennent à internationaliser leur lutte quand d’autres échouent. Pour saisir le processus de fabrique des causes internationales, il convient d’être particulièrement attentif aux inégalités de ressources (économiques, symoboliques…) des mouvements locaux ainsi qu’aux critères de sélection des ONG internationales.

La difficile internationalisation des luttes locales

La prolifération et la professionnalisation des ONG internationales ainsi que le développement des moyens de communication ont multiplié les potentialités d’internationalisation des luttes locales : les mouvements locaux n’ont jamais eu autant de possibilités de trouver des alliés sur la scène internationale. Les contextes locaux et nationaux déterminent dans une large mesure la structure des opportunités politiques pour les mouvements locaux : il est plus difficile de militer et de trouver des relais sur la scène internationale dans un État au régime autoritaire et/ou à partir d’un espace de luttes difficilement accessible aux ONG internationales et aux médias – par exemple, la Tchétchénie ou la Corée du Nord.

Ces éléments de contexte sont cependant insuffisants pour comprendre les succès et les échecs de la fabrique de causes internationales. Au-delà des structures d’opportunité politique, certaines ressources s’avèrent en effet indispensables aux acteurs locaux contestataires en quête de soutiens internationaux. Les entreprises d’internationalisation des luttes des populations de la zone pétrolière sinistrée du delta du Niger au Nigeria [14] sont révélatrices des inégalités entre les acteurs locaux contestataires dans la compétition pour bénéficier des ressources limitées des acteurs internationaux susceptibles de relayer leur lutte [15]. Pourquoi les militants ogonis ont-ils réussi à créer un réseau de soutien transnational alors que les autres groupes du delta du Niger n’ont jamais bénéficié d’une telle publicisation de leur lutte ? Dans les années 1990, plusieurs mouvements locaux ont cherché à obtenir l’appui de puissantes ONG mais seul le Movement for the Survival of the Ogoni People (MOSOP) a réussi à attirer leur attention : les autres mouvements, qui regroupaient pourtant des populations plus nombreuses, sont restés faibles et inconnus à l’extérieur du Nigeria. Comme l’explique Clifford Bob [16], parmi les mouvements du delta du Niger, seul le MOSOP a les ressources nécessaires à la sensibilisation des ONG et des médias internationaux. Ses responsables maîtrisent les règles du « marketing des luttes sociales », ils sont les seuls à avoir des relations avec des militants et des journalistes des pays du Nord – le leader du mouvement, Ken Saro-Wiwa, est un écrivain célèbre. Mais il faut aussi noter que les militants du MOSOP n’ont réussi à capter l’attention des acteurs internationaux qu’à partir du moment où ils ont adapté leurs revendications aux discours dominants sur la scène internationale. Ils ont alors passé sous silence leurs revendications autonomistes pour se présenter comme des militants des droits humains et des défenseurs de l’environnement [17]. En 1995, lorsque Ken Saro-Wiwa et huit autres militants du MOSOP sont exécutés, des réseaux transnationaux militants lancent une vaste mobilisation transnationale qui contribue à jeter l’opprobre sur le régime dictatorial du général Sani Abacha. Le delta du Niger devient l’emblème de la « guerre écolo-gique » menée par Shell contre les « autochtones ». Le cas des Ogonis illustre ainsi la complexité des processus de fabrication d’une cause internationale.

La transformation d’une injustice en cause internationale dépend donc de plusieurs éléments : du contexte global et national bien sûr, des ressources individuelles et collectives des militants, de leur capacité à adapter leurs revendications en fonction des normes dominantes sur la scène internationale, mais aussi des critères de sélection des ONGI.

La sélection des « causes » par les ONG

Sans prétendre à l’exhaustivité, deux éléments essentiels nous semblent pouvoir être mis en évidence dans la sélection des causes par les ONG internationales : d’une part des critères identitaires, d’autre part des critères économiques.

Parce qu’elle se définit par une volonté d’action et de témoignage, une ONG sélectionne d’abord ses champs d’interventions en fonction de sa charte fondatrice. Celle-ci est issue, dans la majorité des cas, d’un drame humain déclencheur. « Médecins sans fron-tières » (MSF) a par exemple été fondé suite à la guerre de sécession du Biafra à la fin des années 1970 [18]. Des médecins décident alors de rompre avec la neutralité imposée par la Croix Rouge française et de créer « une organisation plus libre de sa parole et de ses actes » [19]. La vocation de l’organisation et les normes qui guideront ses activités sont alors inscrites dans sa charte [20].

Les interventions des ONG doivent correspondre à l’identité de l’organisation : les ONG ne soutiendront que les luttes qui correspondent à leurs principes et à leurs objectifs. Autrement dit, des luttes peu lisibles ou très localisées qui ne répondent pas à leur champ d’intervention ont très peu de chances de retenir leur attention. Elles préfèrent soutenir des mouvements locaux susceptibles de devenir l’emblème d’une lutte politique globale à l’instar de celle du mouvement ogoni. Dans certains cas, elles peuvent reformuler les revendications locales en fonction de leur agenda. À titre d’exemple, certaines ONG occidentales environnementalistes se sont fermement opposées au projet pétrolier Tchad-Cameroun [21], alors que les militants de ces pays soutenaient l’exploitation de l’or noir et préféraient revendiquer des garanties dans les domaines de la gestion des revenus pétroliers et de la protection de l’environnement [22]. Il y avait une réelle dissonance entre les discours des mouvements locaux et des ONG internationales.

Dans un contexte de ressources limitées, la compatibilité de la cause et de l’agenda n’est pas le seul critère de sélection : les ONG internationales, professionnalisées et bureaucratisées, prennent également en compte les coûts et les bénéfices ainsi que l’efficacité d’une éventuelle campagne de mobilisation. Les responsables des ONG se soucient de la pérennité et parfois de la croissance de leur organisation. Mais dans un champ qui mobilise les émotions et les convictions des individus, les ressources nécessaires à la médiatisation d’une lutte ou à l’intervention sur le terrain ne sont pas strictement financières. Elles sont aussi politiques et symboliques : la reconnaissance de leurs capacités d’expertise, le capital de confiance accordé par les cercles respectifs des militants et des donateurs sont autant de ressources cruciales. L’efficacité d’une intervention ne s’énonce pas en termes de profits, mais de visibilité, de reconnaissance et de levées de fonds potentielles auprès des bailleurs internationaux. Ainsi, les ONG hésiteront à s’engager si leurs ressources, économiques et symboliques, sont menacées.

Le monde « multicentré » [23] n’est pas exempt de luttes de pouvoirs et les logiques économiques ne lui sont pas radicalement étrangères. Les ONG peuvent être amenées à se concurrencer sur le « marché de la charité » ou de l’activisme politique. Comme l’a mis en évidence Johanna Siméant [24], les stratégies de gestion de certaines ONG internationales tendent à se rapprocher de celles des entreprises multinationales : elles partagent souvent le même souci d’expansion et de quête de nouveaux « marchés ». Dans ces conditions, la construction des « causes internationales » est en partie tributaire des choix économiques et politiques des ONG les plus importantes sur la scène internationale.

Enfin, les ONG peuvent être confrontées à des arbitrages douloureux. Quand le risque de l’intervention est très élevé, elles peuvent renoncer à intervenir et à défendre une cause qui correspond pourtant à leurs principes. Certaines prises de positions peuvent anéantir les possibilités d’intervention d’une organisation dans un État autoritaire et/ou sur un terrain conflictuel : toute dénonciation des pratiques du gouvernement de Corée du Nord peut ainsi entraîner une exclusion définitive du pays. Outre les choix liés à leur agenda, les ONGI subissent de fortes contraintes extérieures. Il apparaît ainsi que seules certaines luttes locales ont des chances de devenir des causes internationales soutenues par des campagnes d’information et de mobilisation.

Des entrepreneurs de mobilisation

Production et diffusion d’informations : l’avènement d’un droit de regard du public

L’une des conditions de la liberté de l’opinion, que celle-ci soit nationale ou internationale, est l’accès à l’information [25]. Cela suppose une certaine publicité des affaires sur lesquelles les individus sont susceptibles de manifester leur opinion. Le secret d’État a pourtant longtemps été la règle. Selon Bertrand Badie, le Président Wilson a été le premier homme d’État à promouvoir la publicité et la transparence dans la gestion des affaires internationales. Le regard du public devait être un rempart contre les risques de guerre et les excès du jeu des puissances [26]. Mais la surveillance des diplomaties par le public n’a été possible qu’à partir du moment où des acteurs non étatiques se sont saisis des questions internationales pour les publiciser et en faire l’objet de débats. Si le secret des diplomaties et la raison d’État ne se sont pas évanouis, la publicité des décisions et des négociations est devenue la règle. Les acteurs contestataires peuvent désormais dénoncer le secret et exiger un droit de regard.

Les ONG internationales ont été l’un des moteurs de l’avènement de cette nouvelle configuration des relations internationales. Grâce à ces activités que Margaret Keck et Kathryn Sikkink regroupent sous le terme d’« information politics [27]», elles renforcent la compétence des individus pour se prononcer sur les affaires internationales [28]. Certes, les informations produites par les ONG ont plus de chances de susciter des mobilisations si elles sont reprises et amplifiées – au risque d’être sensiblement modifiées – par d’autres acteurs : les médias, les organisations internationales, les acteurs politiques locaux, voire, dans certains cas, les gouvernements. Mais si ces relais renforcent l’effet d’entraînement, ceux-ci ne sont pas indispen-sables : les ONG qui disposent de leurs propres réseaux de diffusion de l’information (sites et listes de diffusion sur Internet, médias alternatifs, etc.) peuvent toucher directement le public militant. Les forums et contre-sommets auxquels participent les ONG sont en outre devenus des espaces d’échanges d’information et des arènes de débat entre acteurs contestataires.

Au-delà de la simple production et diffusion d’information, les actions de mobilisation des ONG prennent des formes extrêmement variées. Les campagnes tendent à se « globaliser » dans leurs thématiques comme dans leurs modes opératoires [29]. Des campagnes visent à attirer l’attention des citoyens sur les liens entre le commerce des armes et des matières premières et les graves violations des droits humains dans les zones de conflit [30]; d’autres ONG lancent un mot d’ordre de boycott, par exemple contre la compagnie Shell accusée de complicité passive avec le gouvernement de Sani Abacha après l’exécution des militants du MOSOP. Les ONG dénoncent et stigmatisent les acteurs qui violent les normes qu’elles produisent et diffusent, mais elles proposent également des alternatives politiques : la Cour pénale internationale ou la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples [31] sont nées d’initiatives lancées par des ONG internationales qui se sont engagées dans un dialogue et des négociations avec les acteurs étatiques.

Un public fragmenté et inégal

Ces activités d’information et de mobilisation des ONG visent à susciter des mouvements transnationaux de solidarité. Pour créer cette « voix collective » qu’est l’opinion publique, les ONG assurent une fonction de communication « horizontale » entre les individus et les groupes. La connaissance de l’opinion de ses pairs est en effet indispensable à la formation d’un mouvement collectif : on ne manifeste pas seul, on ne lance pas une pétition si l’on n’est pas sûr de recueillir un nombre raisonnable de signatures. Comme le souligne Bernard Manin, « la publication (ou manifestation) des opinions […] n’a pas seulement pour effet de porter ces opinions à la connaissance des gouvernants, elle assure aussi une communication que l’on pourrait dire horizontale entre les gouvernés eux-mêmes. [32]» Certes, cette hypothèse n’est pas aisément transposable sur la scène internationale : il existe de telles difficultés de communication entre les individus des différents continents que la prise de conscience d’une identité de vues reste très incertaine.

Les ONG, en tant qu’acteurs des réseaux transnationaux militants, ne permettent pas l’homogénéisation des opinions mais elles favorisent l’avènement d’une élite contestataire, qui fait figure des « nouveaux bourgeois » sur la scène internationale [33]. Si les individus ont acquis un droit de regard sur les affaires internationales, le public qui tend à s’imposer ne peut prétendre à une quelconque représentativité. Une grande partie du monde n’a pas accès à l’information des ONG ou des médias internationaux, tandis que l’Internet n’est pas, loin s’en faut, un nouvel outil démocratique : son utilisation est étroitement surveillée dans des États policiers comme la Chine ou la Tunisie, et encore trop onéreux dans la plupart des pays africain. Ironiquement, les individus des États dominants sur la scène internationale ont plus de chances que les autres de participer à une forme récente et encore très inachevée de délibération internationale qui ne remet pas radicalement en cause les hiérarchies du monde des États. L’opinion publique des pays du Sud reste encore difficilement audible dans l’espace public mondial [34].

Des entrepreneurs de normes

Les ONG participent à la fabrique des causes en reconstruisant les évènements à partir d’une trame narrative [35]; elles proposent une lecture normative du monde. Quelle que soit la cause défendue, les ONG, qui sont devenues de véritables entrepreneurs de normes [36], tendront en effet à la situer dans un horizon du Bien et du Juste. Leurs discours reposent sur un ensemble de références à des normes dites universelles, souvent institutionnalisées par des textes juridiques (Déclaration universelle des droits de l’homme, Convention de Genève relative au traitement des prisonniers de guerre, etc.) La formation de réseaux transnationaux militants permet une large diffusion d’information sur les causes soutenues mais aussi une socialisation des différents acteurs aux normes produites. Les ONG qui se sont engagées dans un processus d’internationalisation en développant des sections dans différents pays, se présentent comme des « acteurs globaux » mobilisés sur des enjeux « globaux ». L’internationalisation est intégrée à leur discours de légitimation : leur extension, assimilée à une forme de « déterritorialisation », les conduirait de façon quasi-naturelle à adopter une position universaliste [37].

Ces constructions normatives sont importantes dans la dynamique de constitution des opinions publiques internationales car elles constituent un cadre de pensée en dehors de celui de l’État. Les ONG internationales font en effet référence à des normes à vocation universelle qui transcendent les frontières stato-nationales. Malgré l’immense hétérogénéité des pratiques, les militants des différentes régions du monde ont par exemple adopté, à des degrés divers et selon des modalités différentes, le discours des droits humains. Celui-ci est devenu une référence commune aux militants des réseaux transnationaux et, au-delà, à ceux et celles qui se reconnaissent dans leur lutte. Les discours des ONG visent ainsi la constitution d’une hypothétique communauté transnationale de valeurs. Ces discours n’ont cependant pas toujours les effets escomptés et la globalisation des normes reste très inachevée.

Les lectures locales des campagnes globales

Les possibilités de communication indispensables à la diffusion verticale d’informations (des ONG vers les individus) et à la communication horizontale (entre individus) se sont multipliées, débouchant sur « une plus grande concentration des sociétés qui accentue toujours un peu plus leur réactivité (sensitivity) » [38]. Les entreprises de mobilisation des ONG n’abolissent cependant pas les lectures locales des enjeux dits globaux. La mondialisation du conflit israélo-palestinien est un bon exemple du développement de l’expression de solidarités transnationales : il existe aujourd’hui sur tous les continents des groupes de soutien à Israël et à la Palestine. Chaque groupe réinterprète cependant les enjeux du conflit à partir de ses propres référents. En Afrique du Sud, par exemple, les groupes de soutien à la Palestine rassemblent d’anciens militants anti-apartheid qui interprètent le conflit du Proche-Orient à l’aune de leur expérience et considèrent l’État binational comme la meilleure voie pour la résolution du conflit. Même s’ils possèdent les référents et les codes nécessaires à l’intervention dans l’espace public international (les Sud-Africains sont très présents dans les forums internationaux), leur lecture du conflit reste située. Le débat international suppose le partage d’un minimum de référents communs et non une homogénéisation des lectures des enjeux internationaux.

Si les ONG participent de la construction de référents internationaux qui alimentent le débat international, leurs discours n’ont pas le même succès sur tous les continents. Les campagnes des ONG internationales qui dénoncent les violations des droits humains au Zimbabwe ne suscitent pas les mêmes réactions en Afrique australe qu’en Europe. Les lecteurs du Daily Sun, le quotidien le plus populaire chez les Noirs Sud-Africains, ne veulent pas que l’Afrique du Sud prenne le même chemin que le Zimbabwe mais « d’un autre côté, ils pensent que Mugabe est un héros, qu’il est en train de régler les problèmes avec les Blancs » [39]. Les nombreuses campagnes menées par les ONG internationales heurtent les représentations des populations qui voient encore dans Robert Mugabe le héros de la guerre de libération du Zimbabwe.

Ainsi les entreprises de mobilisation des ONG n’ont-elles pas toujours les effets escomptés. Elles échouent quand les normes produites par les ONG sont incompatibles avec la vision du monde des acteurs locaux. La possibilité pour les acteurs locaux de se réapproprier les causes défendues est l’un des éléments déterminants de la réussite d’une entreprise de mobilisation. L’individu qui participe à la constitution des opinions publiques internationales n’est jamais totalement cosmopolite, les campagnes globalisées de mobilisation n’ont pas aboli les expériences particulières du local ou du national, ni d’ailleurs les expériences liées à la classe sociale.

La construction équivoque d’un imaginaire de « l’opinion publique internationale »

Le rapprochement des sociétés et le partage de référents ne sont cependant pas des conditions suffisantes de l’émergence d’une opinion publique internationale. Encore faut-il que les individus se sentent appartenir à un même mouvement qui dépasse les frontières nationales. Les ONG contribuent à l’avènement d’un imaginaire des solidarités transnationales en produisant de façon croissante des discours sur l’« opinion publique internationale » ou la « société civile mondiale ». Quand elles insistent sur la nécessité de « maintenir la pression de l’opinion publique internationale », elles produisent un discours qui fonctionne comme une prophétie auto-réalisatrice. Elles donnent aux individus la possibilité de s’imaginer appartenir à un vaste mouvement transnational ; elles construisent les prises de positions et les actions militantes éparses des individus et des groupes en un acteur susceptible de peser sur la scène internationale. En affirmant que « la mobilisation de l’opinion publique internationale » permet des avancées significatives, ces discours consolident de fait les mobilisations transnationales.

Il serait pourtant naïf de penser que les ONG assurent une simple fonction de médiation entre des mouvements disparates. Leur rôle va au-delà de l’agrégation d’opinions préexistantes. Dans leurs efforts de construction d’une « opinion publique internatio-nale », elles tendent à s’auto-instituer représentantes de cette voix collective qu’elles ont contribué à forger et à confisquer la parole des acteurs contestataires qui ne possèdent pas les mêmes ressources. Les ONG internationales professionnalisées ont tous les atouts pour opérer ce tour de force. Comme le soulignent Yves Dezalay et Bryant Garth à propos du mouvement des droits humains, les ONG en compétition sur le « marché de l’activisme politique » ont adopté une « logique marchande » [40]. Leurs membres appartiennent à une élite cosmopolite plus proche des milieux gouvernementaux et diplomatiques que de celui des militants. Cette élite, qui maîtrise les codes nécessaires à l’intervention dans les débats internationaux, peut être tentée de conserver son quasi-monopole sur l’énonciation du politique et la construction des causes au nom d’une représentativité autoproclamée. Aux niveaux international comme national, toutes les opinions ne se valent donc pas. Les grandes conférences de l’ONU ne sont pas aussi « démocratiques » qu’on le dit souvent : seules les ONG très professionnalisées et disposant d’importantes ressources ont les moyens de se faire entendre et de peser sur l’agenda de la conférence. Comme le rappelle Béatrice Pouligny, « produire des documents, les distribuer avant les réunions, envoyer des délégations comportant suffisamment d’individus pour suivre différentes négociations en même temps, avoir accès aux médias… sont autant d’activités très coûteuses et tout simplement inaccessibles à l’immense majorité des organisations. » [41]

La voix dissonante des acteurs contestataires locaux parvient pourtant parfois à bousculer l’organisation de ces conférences. Lors de la Conférence mondiale des Nations Unies contre le racisme à Durban en 2001, le clivage entre les ONG internationales et les mouvements contestataires – majoritairement du Sud – est apparu en pleine lumière. Leurs revendications – la classification du sionisme parmi les idéologies racistes d’une part, des repentances et des réparations pour l’esclavage et la colonisation d’autre part – ne faisaient pas partie des agendas des ONG internationales telles que Human Rights Watch, Amnesty International et la Fédération internationale des ligues des droits de l’Homme (FIDH) [42]. La représentativité et la légitimité de ces ONG qui prennent la figure des porte-parole de « l’opinion publique internationale » sont apparues bien fragiles. Les logiques de puissance sont finalement reproduites précisément au cœur de ces mouvements qui visent une remise en cause des rapports de domination entre pays du Nord et Sud.

Les effets incertains des entreprises de mobilisation

La fabrique de l’opinion publique internationale par les ONG leur permet de peser sur les politiques des acteurs qu’elles ciblent : gouvernements, institutions financières internationales, entreprises multinationales, etc. Les ONG participent de la production de normes sur la scène internationale mais aussi sanctionnent l’acteur déviant en publicisant la violation des normes. Ces campagnes de mobilisation ont parfois un impact tangible : en exerçant des pressions sur leurs « cibles », elles les conduisent à modifier leurs pratiques. Greenpeace a ainsi peu à peu acquis, par la stigmatisation de ses cibles et par la menace d’une mobilisation de ses adhérents, une position de force dans des négociations avec des multinationales telles que Lapeyre [43]. À la fin de l’année 1999, les responsables de Greenpeace négocient avec les dirigeants de cet important consommateur de bois tropicaux afin de les encourager à adopter le label FSC (Forest Stewarship Council) élaboré pour une exploitation durable de la forêt [44]. En septembre 2000, la pression exercée par une simple « opération étiquetage » a conduit Lapeyre à adopter la norme FSC. Dans ce cas, la menace d’une mobilisation plus importante a modifié le calcul coûts-bénéfices de l’entreprise vis-à-vis de l’adoption de ce label. Cette attitude a non seulement permis à l’entreprise de ne pas perdre la face mais aussi de médiatiser, à son avantage, son engagement en faveur du développement durable. Ainsi les multinationales peuvent-elles modifier leur comportement quand elles redoutent la stigmatisation et les éventuelles campagnes de boycott préjudiciables à leurs bénéfices.

Qu’il s’agisse d’acteurs étatiques ou non étatiques, le « retour du boomerang » est cependant toujours incertain. Certains États peuvent résister à une pression de l’opinion publique pour des raisons d’équilibres géostratégiques ou d’intérêts économiques. L’immobilisme international vis-à-vis de l’intervention russe en Tchétchénie en est un exemple flagrant. Alors que plusieurs ONG internationales [45] ont relayé les drames locaux au niveau international, ces mobilisations n’ont pas eu d’impact notable sur les diplomaties d’État : les gouvernements occidentaux n’ont pas sanctionné la politique de Vladimir Poutine qu’ils considèrent comme un allié capital. Cependant, on ne peut pas considérer que les mobilisations transnationales en faveur de la Tchétchénie sont totalement vaines. Les efforts massifs du gouvernement russe pour se prémunir de ces mobilisations tendent au contraire à prouver qu’elles sont perçues comme une menace [46]. À voir les efforts fournis par ce dernier pour limiter les informations et les mobilisations sur la Tchétchénie, il semble que ces voix, de plus en plus fortes, qui s’élèvent sur la scène internationale inquiètent gouvernants et diplomates.

Au terme de cette étude, il apparaît qu’il n’y a jamais eu autant d’entrepreneurs de mobilisation transnationale. Si leurs discours ne font pas toujours recette, ils jouent un rôle crucial dans la fabrique de l’opinion publique internationale. Un répertoire de normes et de référents communs, compatible avec la prégnance de lectures situées des enjeux internationaux, semble en voie de formation. Surtout, les discours des acteurs contestataires et des médias sur « l’opinion publique internationale » donnent à ces prises de positions individuelles et collectives une existence sociale : ils permettent aux individus de s’identifier à un « mouvement d’opinion » transnational.

Le processus de fabrication de l’opinion publique internationale est encore partiel, inégal, inachevé. Les ONG internationales professionnalisées s’expriment du haut de leur représentativité autoproclamée quand d’autres acteurs contestataires ne parviennent pas à faire entendre leur voix. Mais malgré ces inégalités, la multiplication des arènes internationales de débats et l’inflation des mobilisations transnationales, semblent appeler à perturber durablement les règles du jeu international. Même les diplomates les plus réfractaires à l’intervention des acteurs contestataires doivent désormais compter avec ces voix dissonantes.

Notes

 

[1]

Loïc Blondiaux, « Ce que les sondages font à l’opinion publique », Politix, n° 37, janvier-mars 1997, p. 117.

[2]

Marie-Claude Smouts, « La construction équivoque d’une “opinion” publique mondiale », Revue Tiers Monde, septembre 1997, t. 38, n° 151, p. 677-693.

[3]

Bertrand Badie, L’impuissance de la puissance. Essai sur les nouvelles relations internationales, Paris, Fayard, 2004, p. 246.

[4]

Bernard Manin, Principes du gouvernement représentatif, Paris, Champs Flammarion, 1996 [1995], p. 221.

[5]

Sur ce sujet voir dans ce numéro l’article de Florent Blanc, Sébastien Loisel et Amandine Scherrer, « Politique étrangère et opinions publiques : les stratégies gouvernementales d’influence et de contrôle de l’opinion publique à l’épreuve de son internationalisation ».

[6]

Les ONGI ne sont évidemment pas les seuls acteurs de la fabrique de l’opinion publique internationale. Les médias internationaux tels que CNN ou Al-Jazeera sont évidemment d’autres protagonistes essentiels. Mais si les médias internationaux participent au rapprochement des sociétés en diffusant des discours à l’échelle mondiale, ils ne se posent pas explicitement en représentants de l’opinion publique. En outre, puisqu’ils ne sont pas des acteurs contestataires, ils n’ont pas pour objectif de susciter des mobilisations transnationales.

[7]

La Charte des Nations Unies mentionne pour la première fois en 1945 le terme ONG dans article 71 s’appliquant aux structures membres du Conseil économique et social.

[8]

Guillaume Devin, « Les solidarités transnationales, phénomène social à l’échelle mondiale » in Guillaume Devin (dir.), Les solidarités transnationales, Paris, L’Harmattan, 2004, p. 14.

[9]

Sont exclues de notre étude les « BNGOs » (Business NGOs), les « GONGOs » (Governmental NGOs) ou encore les organismes défendant explicitement des intérêts corporatistes.

[10]

Philippe Ryfman, « Extension des solidarités et concentration organisationnelle : le cas des ONG », in G. Devin (dir.), Les solidarités transnationales, op. cit., p. 30.

[11]

« A transnational advocacy network include those relevant actors working internationally on an issue, who are bound together by shared values, a common discourse, and dense exchanges of information and services. », Margaret Keck et Kathryn Sikkink, Activists Beyond Borders. Advocacy Networks in International Politics, Ithaca/Londres, Cornell University Press, 1998, p. 2.

[12]

Ph. Ryfman, « Extension des solidarités et concentration organisationnelle : le cas des ONG », art. cité, p. 32.

 

[13]

« When channels between the state and its domestic actors are blocked, the boomerang pattern of influence characteristic of transnational networks may occur: domestic NGOs bypass their state and directly search out international allies to try to bring pressure on their states from outside. », M. Keck et K. Sikkink, Activists Beyond Borders…, op. cit., p. 12. Le modèle a ensuite été repris et testé avec plusieurs études de cas dans Thomas Risse, Stephen C. Ropp, Kathryn Sikkink (dirs.), The Power of Human Rights. International Norms and Domestic Change, Cambridge, Cambridge University Press, 1999.

[14]

Le pétrole est exploité dans le delta du Niger depuis les années 1960 par des grandes multinationales au premier rang desquelles Shell.

[15]

Clifford Bob, « Marketing Rebellion: Insurgent Groups, International Media and NGO Support », International Politics, septembre 2001, n° 38, p. 311-334.

 

[16]

Ibid., p. 315-321.

[17]

Au début des années 1990, des ONG internationales, telles que Greenpeace ou Amnesty International rejetaient les appels du MOSOP. Les revendications initiales du MOSOP, notamment la demande de l’autonomie politique au sein du Nigeria, ne correspondaient pas aux préoccupations et aux mandats des grandes ONG.

[18]

Suite également à des inondations au Pakistan, un appel est lancé dans le journal médical Tonus, n° 493, décembre 1971 : http:// www. msf. fr/ site/ actu. nsf/ actus/ msfen1971.

[19]

www. msf. fr/ site/ site. nsf/ pages.

[20]

www. msf. fr/ site/ site. nsf/ pages/ charte.

[21]

Le pétrole tchadien est exploité depuis juillet 2003. Il est exporté grâce à un oléoduc qui traverse le Cameroun pour rejoindre le port de Kribi.

[22]

Entretiens avec des militants lors d’une enquête de terrain au Tchad de septembre 2004 à janvier 2005.

[23]

Selon la distinction de James Rosenau entre le « monde des États » et le « monde multicentré », c’est-à-dire le monde des acteurs non étatiques. James Rosenau,Turbulence in World Politics. A Theory of Change and Continuity, Princeton, Princeton University Press, 1990.

[24]

Johanna Siméant, « Une mondialisation du sans-frontiérisme humanitaire ? », inJosepha Laroche (dir.), Mondialisation et gouvernance mondiale, Paris, PUF/IRIS, 2003, p. 121-133.

[25]

B. Manin, Principes du gouvernement représentatif, op. cit., p. 214-223.

[26]

B. Badie, L’impuissance de la puissance…, op. cit., p. 246-247.

[27]

L’« information politics » correspond à la capacité des réseaux transnationaux de militants de produire rapidement et de façon crédible des informations utiles politiquement qui seront diffusées là où elles auront le plus grand impact. Margaret Keck, Kathryn Sikkink, Activists Beyond Borders, op. cit., p. 16 et suiv.

[28]

Cette fonction d’information des individus contredit les présupposés des auteurs réalistes. Pour ceux-ci, seules les élites sont suffisamment informées pour faire preuve de constance et de stabilité dans leurs jugements, le grand public étant incompétent pour juger des questions ayant trait à la politique étrangère.

[29]

Ph. Ryfman, « Extension des solidarités et concentration organisationnelle : le cas des ONG », art. cité, p. 32.

[30]

Campagne « Non au commerce des armes et des matières premières avec les pays qui violent les droits humains » lancée en mai 2003 par la section française d’Amnesty International.

[31]

Marielle Debos, « La Cour africaine des droits de l’homme et des peuples. Les dessous d’une ingénierie institutionnelle multicentrée », Cultures & Conflits, à paraître fin 2005.

[32]

B. Manin, Principes du gouvernement représentatif, op. cit., p. 218.

[33]

B. Badie, L’impuissance de la puissance…, op. cit.

[34]

Voir dans ce numéro l’article de C. Baeza, L. Bonnefoy et H. Thiollet, « L’invention de la contestation transnationale par les forums et sommets : la naissance d’un “espace public mondial” ? ».

[35]

Michael Ignatieff, « Les récits qui nous hantent, la télévision et l’aide humanitaire », inJonathan Moore (dir.), Des choix difficiles, les dilemmes moraux de l’humanitaire, Paris, NRF-Essais, 1999, chap. 16.

[36]

Ariel Colonomos, « Non-State Actors as Moral Entrepreneurs », in Daphne Josselin et William Wallace, Non-State Actors in World Politics, New York, Palgrave, 2001, p. 76-89.

[37]

Johanna Siméant, « Une mondialisation du sans-frontiérisme humanitaire ? », op. cit., p. 121-133.

[38]

G. Devin, « Les solidarités transnationales, phénomène social à l’échelle mondiale », art. cité, p. 19.

[39]

Témoignage de Themba Khumbalo, rédacteur en chef du Daily Sun dans The Economist, 17 janvier 2004, p. 6.

 

[40]

Yves Dezalay et Bryant Garth, « Droits de l’homme et philanthropie hégémonique »,Actes de la recherche en sciences sociales, mars 1998, p. 23-41.

[41]

Béatrice Pouligny, « Une société civile internationale ? Acteurs et enjeux d’un processus équivoque », Critique internationale, automne 2001, n° 13, p. 165.

[42]

Ces ONG ont refusé d’endosser la déclaration des ONG qui qualifie Israël d’État raciste pratiquant l’apartheid.

[43]

Antoine de Ravignan, « Greenpeace, entre contestation et négociation », L’Économie politique, 2e trim. 2003, n° 18, p. 87 et suiv.

[44]

La norme FSC a été élaborée au lendemain de la conférence de Rio sur l’environnement et le développement en 1992 par des ONG internationales – telles que le WWF, Greenpeace, les Amis de la Terre – mais aussi par des opérateurs. Antoine de Ravignan, « Greenpeace, entre contestation et négociation », ibid.

[45]

À titre d’exemple, Action contre la faim et Médecins du Monde ont dénoncé les violations des droits humains en Tchétchénie. Des ONG locales telles que Mémorial ou l’Association des mères de soldats de Saint-Pétersbourg se sont également mobilisées dès la première guerre de Tchétchénie en faveur d’un cessez-le-feu et d’une sortie politique du conflit.

[46]

Le gouvernement russe a exercé une forte censure et des pressions répétées sur les ONG locales. Les ONGI, pour leur part, ont été victimes de calomnies et accusées d’espionnage. Le gouvernement a en outre usé simultanément de désinformation et de propagande auprès de l’opinion publique russe. Enfin, Vladimir Poutine, qui a tiré les leçons de la première guerre de Tchétchénie, a pris soin de museler les médias. À ce sujet, voir entre autres Comité Tchétchénie, La Tchétchénie : dix clés pour comprendre, Paris, La Découverte, 2005 [2003].

Debos Marielle, Goheneix Alice, « Les ONG et la fabrique de l’« opinion publique internationale » », Raisons politiques 3/2005 (no 19) , p. 63-80

Source: cairn.info

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